‘Als interbestuurlijk toezichthouder zien we dat gemeenten en GGD’en het toezicht en de handhaving over het algemeen goed op orde hebben, maar dat de implementatie van de Wet IKK wel de nodige moeilijkheden voor de uitvoering van het toezicht met zich mee heeft gebracht’, stelt drs. Monique Vogelzang, Inspecteur-generaal van het Onderwijs, in het recent verschenen Landelijk Rapport gemeentelijk toezicht kinderopvang 2018.

‘Regelgeving van matige kwaliteit’

Dat het aantal overtredingen en handhavingen rondom bepalingen uit de Wet IKK opvallen, is niet verbazend. Reinoud Kroese, juridisch en bedrijfskundig adviseur, schreef het al in het julinummer van Management Kinderopvang: ‘Het grootste onderliggende probleem is nog steeds dat de regelgeving van matige kwaliteit is. Dat was al zo voordat de Wko in werking trad in 2015, en het is er sindsdien bepaald niet beter op geworden. Sommige onderdelen van de Wet IKK hebben het zelfs verslechterd. Die zijn in de praktijk niet (goed) uitvoerbaar (vaste gezichten voor 0-jarigen) of kunnen regelrecht indruisen tegen het belang van opgevangen kinderen (de bkr-‘prikklok’). Het aantal ‘overtredingen’ van die beide voorschriften neemt hand over hand toe.’

Overmacht

Sindsdien zijn het ministerie en GGD GHOR gekomen met nadere aanwijzingen. Zij stellen dat toezichthouders bij hun afweging het belang van de kinderen en de inspanning van de houder centraal moet stellen. Als er sprake is van overmacht, kan de inspecteur bij een geconstateerde overtreding deze niet noteren in het inspectierapport. Deze ‘versoepeling’ blijkt in de praktijk niet echt meer duidelijkheid te verschaffen. Want er is niet geformuleerd wanneer precies sprake is van overmacht. De brancheorganisaties zijn nu weer in overleg met het ministerie en GGD GHOR om hier weer meer duidelijkheid in te krijgen. Lees daar meer over >>

Aangepaste inspecties

Om toch zoveel mogelijk verplichte inspecties uit te kunnen voeren, pasten veel GGD’en inspecties aan. Zij beoordeelden bijvoorbeeld minder voorwaarden dan ze hadden gepland. De IvhO somt zelf de volgende oorzaken op waarom GGD’en in 2018 moeite hadden om alle jaarlijkse onderzoeken uit te voeren:

• de vele wijzigingen in de regelgeving;
• de gewenningsperiode bij de houders;
• de extra tijd die het toezichthouders kost om toelichtingen te geven aan de houders;
• problemen in de bedrijfsvoering bij een aantal GGD’en.

VE-locaties

Daarnaast is het aantal overtredingen bij voorschoolse educatie-locaties is fors gestegen, meldt het rapport. Ook hier wijst de Inspectie van het Onderwijs, die erop toeziet dat gemeenten hun (wettelijke) taken goed uitvoeren, naar veranderde regelgeving als mogelijke verklaring. Een tweede verklaring is het aantal kinderopvanglocaties dat voorschoolse educatie aanbiedt toegenomen: van 4.344 in 2016 naar 4.562 in 2018.

Samenwerking met onderwijs

Niet alleen nieuwe of gewijzigde wetgeving zorgt voor veranderingen. De Onderwijsinspectie ziet steeds meer initiatieven tot nauwere samenwerking tussen kinderopvangvoorzieningen en basisscholen. Vogelzang: ‘Hierbij wordt gezocht naar situaties waarin peuters en kleuters zo goed mogelijk gestimuleerd worden bij hun ontwikkeling. Het oog is gericht op de effecten voor de kinderen. Of de constructies ook passen binnen de wetgeving krijgt minder aandacht. Zo wordt niet altijd rekening gehouden met het voorschrift in de Wet Kinderopvang dat kinderen niet samen met kinderen van de basisschool mogen worden opgevangen. En dat kinderen die jonger zijn dan vier jaar, volgens de Wet op het primair onderwijs, niet aan het onderwijs mogen deelnemen. Initiatieven die tegen de wet ingaan kunnen niet duurzaam zijn. Maar we zien tegelijkertijd dat er in het veld wel behoefte bestaat aan verdergaande samenwerking om kinderen meer te kunnen bieden. Initiatieven die de kinderopvang beter kunnen maken.’

Reactie GGD GHOR

‘Verschillen in toezicht zijn een jaarlijks terugkerend onderwerp in het rapport van de inspectie’, reageert GGD GHOR Nederland. ‘Een terecht onderwerp, omdat rechtsgelijkheid voor houders belangrijk is. Anderzijds constateren toezichthouders dat geen enkele situatie echt hetzelfde is. Bovendien, omdat toezicht maatwerk is, vinden wij dat verschil er in een aantal gevallen mág wezen. Bijvoorbeeld als het gaat om twee houders die beiden dieren hebben bij de opvang, waarbij de ene houder het expliciet onderdeel maakt van het pedagogisch beleid en de risico’s in beeld heeft gebracht, en de andere niet. Ogenschijnlijk dezelfde situatie, waarbij een toezichthouder tot een verschillend oordeel kan komen.’

Overleg tussen GGD’en

GGD GHOR geeft aan dat ook toezichthouders het belangrijk vinden om ongewenste verschillen te voorkomen. ‘Bijvoorbeeld als het gaat om hoe het herstelaanbod wordt toegepast of hoeveel en welke voorwaarden er worden getoetst. Daarom werken toezichthouders binnen de GGD-regio intensief samen en wisselen ervaringen en kennis uit. Regio overstijgend is er informeel overleg tussen toezichthouders van verschillende GGD’en. GGD GHOR Nederland ondersteunt de GGD’en met landelijke richtlijnen en werkwijzen en door het faciliteren van intervisie en kennisdeling.’

Advies

Staatssecretaris Tamara van Ark (SZW) zegt in een brief aan de Tweede Kamer over het rapport (LINK) dat zij een adviesopdracht heeft laten uitvoeren. ‘Ik heb een externe partij gevraagd om mij te adviseren over de samenwerking tussen mijn ministerie en de landelijke vertegenwoordigende partijen in het toezicht op de kinderopvang. De aanleiding was de weerbarstige praktijk van samenwerking bij het vertalen van beleid naar toezicht, zoals recent ook zichtbaar was bij het toezicht op het vaste gezichtencriterium en de drie-uursregeling.’

Kwaliteit toezicht verbeteren

‘De adviseurs concluderen dat er in de dagelijkse praktijk van toezicht en handhaving door alle betrokken partijen belangrijk en waardevol werk wordt verricht en dat zij erin slagen hun taken uit te voeren in een uitdagende en complexe context. Dit kost alle partijen echter onevenredig veel tijd en energie. Bovendien bemoeilijkt het complexe stelsel een verdere doorontwikkeling van het toezicht en de handhaving. Om een verdere doorontwikkeling mogelijk te maken en de kwaliteit van het toezicht en de handhaving verder te verbeteren ben ik met de betrokken partijen in gesprek over hoe we in dit stelsel kunnen komen tot effectievere samenwerking. Daarnaast verkennen we welke mogelijkheden er zijn om de complexiteit in het stelsel te reduceren.’

Bekijk het Landelijk Rapport gemeentelijk toezicht kinderopvang 2018 >>