Het debat is verschoven van wantrouwen naar de ouders, de oorzaak van de toeslagenaffaire, naar wantrouwen ten opzichte van de aanbieders in de kinderopvang. Het gaat vaker over het verdienvermogen van de kinderopvangorganisaties dan over de toegevoegde waarde van kinderopvang in de maatschappij. Daarmee raken de doelstellingen van kinderopvang: de ontwikkeling van kinderen, bevordering van kansengelijkheid en arbeidsparticipatie op de achtergrond.

Achtergrond introductie Wet kinderopvang

In 1998 werd besloten dat er een nieuw kinderopvangstelsel moest komen. Na 7 jaar, op 1 januari 2005, werd de Wet kinderopvang ingevoerd en dat betekende het einde van de gesubsidieerde kinderopvang en de vaak complexe en willekeurige werkgeversregelingen. Een bewuste keuze voor een hybride stelsel gericht op de ontwikkeling van kinderen en arbeidsparticipatie met keuzevrijheid voor ouders. Het was het begin van de tripartiete financiering waarbij ouders, overheid en werkgevers ieder 1/3 van de kosten van de kinderopvang betalen.

In 2007 volgde een belangrijke vereenvoudiging waarbij de overheid het deel van de werkgevers ging innen, zodat ouders niet zowel kinderopvangtoeslag (KOT) als het werkgeversdeel zelf hoefden te innen. Sindsdien, mede door de ellende veroorzaakt door de toeslagenaffaire, zijn verschillende verbeteringen doorgevoerd om het aanvragen van de KOT te vereenvoudigen.

Een duurzaam beleid vraagt om principiële keuzes

Keuzes die recht doen aan de doelstellingen van kinderopvang, waarbij de ontwikkeling van kinderen en kansengelijkheid voor kinderen en hun ouders centraal staan. Vanuit een gedragen visie die politieke voorkeuren overstijgt. Een beleid dat uitvoerbaar en betaalbaar is, zowel voor ouders, aanbieders als de maatschappij en kwaliteit niet ter discussie staat.

Keuze 1: Voor wie?

Uitgaande van het gedeelde besef dat goede kinderopvang goed is voor kinderen en kan bijdragen aan een goede start en kansengelijkheid ligt de keuze: voor wie is de kinderopvang toegankelijk? Voor alle ouders of alleen voor werkenden en studerende ouders? Uit onderzoek blijkt dat de arbeidsparticipatie niet of nauwelijks verhoogd wordt door de keuze dat kinderopvang alleen toegankelijk is voor werkende ouders. Bekeken vanuit de ontwikkeling van kinderen, en die van hun ouder(s), zou het beleid ten aanzien van kinderopvang dan niet gericht moeten zijn op toegankelijkheid voor alle kinderen?

Keuze 2: Inkomensafhankelijk of inkomensonafhankelijk?

Dit lijkt een principiële keuze, maar het heeft zeker ook een praktisch en budgettair element. Als voor alle ouders de bijdrage naar 96% gaat, wijzigt er in de toegankelijkheid voor de ouders in de laagste inkomenscategorieën niets. De afgeleide keuze die hierbij gemaakt dient te worden, is of het gebruik van kinderopvang voor deze ouders gestimuleerd kan en moet worden. Het bovenstaande beeld geeft links – Equality – weer wat er gebeurt als iedereen gelijke ondersteuning krijgt: het kleinste kind, de laagste inkomens, kan nog altijd niet over het hek heen kijken, kinderopvang is voor deze groep niet toegankelijk. Terwijl de grootste, die de groep met hoogste inkomens symboliseert, met gemak over het hek kon en kan kijken. In het rechterdeel van het plaatje is de kinderopvang voor alle kinderen toegankelijk. Dit zou vertaald kunnen worden naar gratis kinderopvang voor de laagste inkomenscategorieën en een oplopende inkomensafhankelijke bijdrage. Niet alleen wordt daarmee de toegankelijkheid van de kinderopvang voor alle kinderen gelijk, de totale overheidsbijdrage is lager dan bij een stelsel waarbij alle ouders een gelijke overheidsbijdrage krijgen.

Met de keuze voor een inkomensafhankelijke bijdrage wordt er meer gestuurd op gebruik. Zowel het SCP als SER geven aan dat met een inkomensonafhankelijke bijdrage een verschuiving van informele naar formele kinderopvang zal plaatsvinden. Dat wil zeggen dat de groeiende vraag vooral van de ouders komt die nu (een deel van) de opvang informeel, veelal door opa’s en oma’s, geregeld heeft. Deze verschuiving draagt niet bij aan een hogere arbeidsparticipatie: de grootouders zullen niet (meer) gaan werken. Echter deze groei in vraag verdringt de benodigde capaciteit aan kindplaatsen met bijbehorend pedagogische medewerkers van de ouders die wel (meer) zouden kunnen gaan werken in de laagste inkomenscategorieën.

De angst bestaat bij aanbieders dat als de bijdrage van de overheid te hard gaat stijgen er net zoals 10 jaar geleden bezuinigd gaat worden en ouders een hoger percentage zelf moeten gaan betalen, met als gevolg dat net als toen het ten koste gaat van de toegankelijkheid en betaalbaarheid voor ouders.

Keuze 3: Wie bepaalt de prijs? Wat doet marktwerking?

De angst bestaat dat door toenemende vraag aanbieders de vraag dusdanig zullen laten stijgen dat het tarief (verder) boven het maximum van de kinderopvangtoeslag zal uitkomen en dat dat ten koste gaat van de toegankelijkheid voor de laagste inkomens. Deze redenering doet veel aanbieders onrecht, het suggereert dat deze ondernemers alleen uit zijn op winstbejag en gaat voorbij aan de maatschappelijke opdracht die alle ca. 3400 aanbieders in de kinderopvang zien en van waaruit zij opereren.

De kinderopvang sector is geen sector van vrije marktwerking. Kwaliteit en tarieven zijn sterk gereguleerd waardoor uitschieters naar boven of beneden uitblijven. Dit wordt bekrachtigd door de tarieven die voor 2023 gehanteerd worden door kinderopvangorganisaties, waar mogelijk is gekeken om zo dicht mogelijk in de buurt van het maximum KOT tarief te komen, ondanks de hoge inflatie die niet in de indexering is meegenomen. Uit een vergelijking van tarieven tussen de grote stichtingen en de andere grote aanbieders kan niet gesteld worden dat er fundamentele verschillen zijn.

Marktwerking is niet alleen een kwestie van prijs en vraag en aanbod, het is het fundament onder de keuzevrijheid van ouders. Die keuzevrijheid gaat over de mogelijkheid om te kunnen kiezen voor de vorm van kinderopvang die het beste bij de ouders en de kinderen past. De huidige variëteit in aanbod ten aanzien van pedagogische werkvormen en stijlen, VVE, groen en natuur, religieuze inslag, bij de boer, klein, groot, flexibel, variabel op school, aan huis, etc. geeft ouders die keuze. Die breedte in aanbod zou verloren kunnen gaan als er een vast tarief van buiten opgelegd wordt.

Keuze 4: Wie betaalt de groei?

Sinds de invoering van de marktwerking in 2005 is de kinderopvang sector gegroeid van 58.000 kindplaatsen in dagopvang (KDV) en 55.000 kindplaatsen in buitenschoolse opvang (BSO) naar ruim 300.000 KDV en 336.000 BSO kindplaatsen op 9191 locaties KDV en 7827 locaties voor BSO (Duo rapportage LRK 3de kwartaal 2022). Om deze groei te realiseren heeft de sector ca. € 3,5 miljard geïnvesteerd in nieuwe locaties, waarvan ca. € 2 miljard door organisaties die een andere rechtsvorm hebben dan die van Stichting vaak de commerciële of for-profit organisaties genoemd. De verwachting is dat de vraag met circa 30 %, +/- 200.000 kindplaatsen, zal groeien als het nieuwe stelsel ingevoerd gaat worden. Naast de vraag hoe er genoeg personeel komt om die groei op te vangen, is de vraag ook welke locaties en wie betaalt en financiert de benodigde € 1,5 – 2 miljard? Zolang er onduidelijkheid over het beleid is, zullen aanbieders huiverig zijn om te investeren in nieuwe locaties. Financiering van nieuwe locaties in onzekere tijden is lastig te krijgen van externe financiers zoals banken. Er zal een flink deel vanuit het eigen vermogen van de aanbieders gefinancierd moeten worden en dat staat onder druk door de discussies over de prijs, de maximum kinderopvangtoeslag uurtarieven en marktwerking.

Keuze 5: Tijd of kwaliteit?

Tijdens de technische briefing over de greenfield van het nieuwe kinderopvang stelsel dat in 2025 ingevoerd moet worden, werd het duidelijk dat partijen ongerust zijn over de haalbaarheid. Duidelijk is dat er keihard en constructief samengewerkt wordt door de brancheverenigingen van kinderopvangorganisaties, belangenverenigingen van ouders, het Waarborgfonds, de 4 uitvoerders en SZW, om eind maart te komen met een concept ontwerp.

Vanuit dit concept worden impact analyses gemaakt, waarbij de effecten voor ouders, kinderopvang organisaties en maatschappij centraal staan. Hierbij gaat het om de effecten op toegankelijkheid en betaalbaarheid, financiering, uitlegbaar, uitvoerbaarheid, administratieve lasten voor kinderopvangorganisaties, hoe wordt er naar het nieuwe stelsel overgegaan, herstel van fouten, fraude, toezicht en overige risico’s.  Ook voor de uitvoerders worden impactanalyses gemaakt ten aanzien van risico’s, realisatie, transitie en wendbaarheid in verband met politieke keuzes die er gemaakt moeten worden. Al deze analyses moeten, met hulp van instanties zoals het CPB, CBS, etc., eind mei klaar zijn zodat vanaf juni 2023 fase 2 kan starten en meer duidelijkheid ontstaat over het tijdspad en een realistische invoeringstermijn. Hiermee is dit hele traject een race tegen de klok.

Invoering van een nieuw stelsel brengt risico’s met zich mee ten aanzien van kwaliteit en onder tijdsdruk een nieuw stelsel invoeren zet ook de kwaliteit van de besluitvorming onder druk. Een hervorming waarbij het gaat om ruim 1 miljoen kinderen en hun ouders is voorzichtigheid geboden. Na de toeslagenaffaire kan en mag er niet een volgend drama op hun afkomen.