Met de opdracht aan B&A voor een onderzoek naar de kostprijsopbouw, wil het ministerie inzicht krijgen in de verhouding tussen de vraag van de ouders en het aanbod van kinderopvangorganisaties. Daarnaast wil men meer inzicht in de opbouw van de kostprijs en het effect van meer keuzevrijheid op de kosten voor ouders en overheid.

Het onderzoek heeft met behulp van diverse onderzoeksmethoden een schat aan gegevens opgeleverd. Zo weten we nu dat de meeste kinderdagverblijven 11 uur per dag open zijn en dat alle organisaties met de feestdagen gesloten zijn. Ook is gebleken dat de eenmanszaak en VOF de laagste uurprijs hebben, maar dat kan ook komen omdat ze meestal maar één locatie hebben. Bij de bso valt de enorme variatie in openingstijden op. Terwijl bij de dagopvang de langst voorkomende openingstijd 1,5 zo lang is als de kortste, is dat bij de bso maar liefst 2,7.

Wat betreft de contracten die met de ouders afgesloten zijn, is de gemiddelde omvang voor de dagopvang 10,5 uur per dag. Het gemiddeld aantal afgenomen dagen is 2,43 per week. Dat zal inmiddels aanmerkelijk minder zijn. Bij de bso had 23 procent van de ouders een contract voor de 40 schoolweken en de overige 77 procent voor het gehele jaar (52 weken). De gemiddelde afname lag op 2,11 dagen, waarbij opgemerkt dient te worden dat een ‘dag’ bij de bso veel korter is dan bij de dagopvang. In geld omgerekend is de omzet per kind in de dagopvang twee keer zo hoog als bij de bso. Interessant zijn ook de gegevens over de werkelijke aanwezigheid van de kinderen. In de dagopvang was er gemiddeld 9 procent no show, bij de bso lag dit percentage zelfs boven de 30 procent. Daarnaast maken ouders gedurende iets meer dan vier weken per jaar geen gebruik van de opvang vanwege vakantie, terwijl ze daar wel voor betalen.

Kritisch oog

Jammer is dat de grote hoeveelheid aan gegevens die het onderzoek opgeleverd heeft, niet met een meer kritisch oog geanalyseerd is. Zo is het bijvoorbeeld merkwaardig dat de onderzoekers vaak een gemiddelde uitkomst presenteren, terwijl elke dienstverlener weet dat je je product niet op de gemiddelde klant kunt afstemmen. De openingstijd ’s ochtends wordt bepaald door het eerste kind dat komt en de sluitingstijd ’s avonds door het laatste kind dat opgehaald wordt. Een meer relevante maat zou daarom zijn geweest de bandbreedte tussen bijvoorbeeld het 10 procent- en 90 procent-percentiel. Oftewel: binnen welke grenzen valt 80 procent van je doelgroep? Ook zou het interessant geweest zijn de no show meer in kaart te brengen, bijvoorbeeld door na te gaan bij welke leeftijd van de kinderen no show het meest voorkomt. Daaruit zouden wellicht aanbevelingen voort kunnen vloeien voor een lichte mate van overplanning bij specifieke groepen zonder dat de leidster-kindratio in de praktijk geweld aan wordt gedaan.

Terwijl de onderzoekers zich (in het eerste deel van het onderzoek) vooral beperkt hebben tot een uitgebreide opsomming van gegevens, geeft de minister in de samenvatting van het onderzoek, die in de brief aan de Tweede Kamer (25 februari 2013) opgenomen is, blijk van een meer gerichte interesse. De gegevens over de vakantieweken komen uitgebreid aan bod en leiden uiteindelijk tot een oproep aan de branche tot meer flexibiliteit in de vakantieopvang.

Flexibilisering

Het tweede deel van het onderzoek bestond uit het berekenen van de gevolgen van verschillende vormen van flexibilisering voor de uurprijs en de jaarprijs. Hiervoor is een rekenmodel ontwikkeld waarin verschillende varianten van openingstijden en openingsweken ingevoerd zijn en vervolgens de uur- en jaarprijs berekend.

In het kader van dit artikel zou het te ver voeren de kwaliteit van het gebruikte rekenmodel uitgebreid te bespreken. Natuurlijk is er op elk rekenmodel altijd wel wat aan te merken. De structuur en de waarde van de ingevoerde parameters zijn voor het doel van het onderzoek (het doorrekenen van de effecten van flexibilisering) ruim voldoende. Zelfs een veel eenvoudiger (en dus goedkoper) model zou daarvoor al voldoende geweest zijn.

Bij alle doorgerekende varianten, waarin het aantal opvanguren lager is dan in de huidige situatie, wordt de uurprijs hoger. Dat is logisch omdat de vaste kosten immers niet verminderen en dus over een kleiner aantal uren verdeeld moeten worden. Vervolgens blijkt dat de flexibele varianten tot een jaarprijs leiden die gelijk of hoger is dan de huidige jaarprijs. De varianten waarin de flexibiliteit verminderd wordt, leiden weliswaar tot een hogere uurprijs, maar tot een lager bedrag op jaarbasis.

Voor rekening van ouders

Als we onderscheid maken tussen het effect voor de ouders en het effect voor de overheid, leiden alle varianten tot een lager aantal uren (op jaarbasis) en dus tot een lager beroep op kinderopvangtoeslag, terwijl de uurprijsverhogingen vrijwel steeds volledig voor rekening van de ouders komen. In tegenstelling tot wat veel ouders denken, is flexibilisering van het aanbod voor ouders dus onvoordelig en is het vooral de overheid die er baat bij heeft.

Van de oorspronkelijke doelstelling van het ministerie om contracten flexibeler te maken en meer in overeenstemming met de behoefte van ouders te brengen, blijft in de Kamerbrief van 25 februari niet veel meer over. Uurtje-factuurtje wordt afgeserveerd, evenals een substantiële ingreep in de openingstijden. Ook het rekenen met 52 openingsweken, zoals door het ministerie zelf al geadviseerd in 2004, mag gewoon voortgezet worden.

Wat overblijft is het volgende wat merkwaardig geformuleerde beleidsvoornemen: ‘Ik wil met de sector afspraken maken over het bieden van flexibiliteit in de vakantieopvang. Uitgangspunt is daarbij een jaarcontract van 48 weken.’ Maar bedoelt de minister nu echt dat er 4 flexibel op te nemen vakantieweken moeten komen? Op grond van de uitkomsten van het rekenmodel (zie de tabel) leidt dat tot een hogere uurprijs voor de ouders en tot dezelfde kosten op jaarbasis. Ouders schieten er dus niets mee op en moeten zelfs bij een hogere uurprijs meer zelf betalen. En nog sterker: ouders hebben de gevraagde flexibiliteit al lang, want ze mogen hun kind nu al op elke willekeurige dag meenemen op vakantie.

Of pleit de minister wellicht voor 48 weken contract met een vaste vakantiesluiting, waar zowel ouders als ministerie (financieel) baat bij hebben? Maar dat zou juist voor ouders minder flexibiliteit betekenen! En heeft de minister ook nagedacht over de administratieve consequenties als ouders niet meer een vast bedrag per maand gaan betalen?

Hogere uurprijzen

Alles overziende kan ik niet anders concluderen dat het B&A-onderzoek niet meer opgeleverd heeft dan wat kenners van de branche al lang wisten: flexibiliseren van de opvang leidt tot hogere uurprijzen. De ouders hebben daar niets aan, maar het ministerie wel omdat het aantal subsidiabele opvanguren daalt. De oproep van de minister dat de sector meer rekening moet houden met de wensen van ouders door met een flexibeler aanbod te komen, komt hierdoor in een vreemd daglicht te staan. Ouders hebben veel meer belang bij het huidige ruime aanbod dan bij een flexibel aanbod.

Als we de beleidsconclusies van het ministerie vergelijken met de hoeveelheid werk die door de onderzoekers verzet is, lijkt wat het onderzoek betreft sprake van overkill. Van de voornemens om in te grijpen in de markt van de kinderopvang, blijft uiteindelijk weinig over. Zonde van het in het onderzoek geïnvesteerde geld dus.

Als flexibilisering van het aanbod niet de oplossing is voor de problemen van de minister, wat zou dan wel een bijdrage daar aan kunnen zijn? Ik noem een aantal mogelijkheden, die echt bijdragen aan minder kosten voor kinderopvangorganisaties en dus tot lagere uur- of jaarprijzen:

1. Door het verlengen van het zwangerschapsverlof tot bijvoorbeeld een half jaar voor beide ouders, komen de (dure) babygroepen te vervallen. De totale kostprijs van de dagopvang daalt daarmee met circa 10 procent.

2. Het vervroegen van het kleuteronderwijs (zoals in België, waar kinderen met 2,5 jaar naar de kleuterschool kunnen). Dit heeft geen dempend effect op de uurprijs van de dagopvang, die wordt zelfs iets hoger, maar wel op de totale kosten over de jaren heen.

3. Het standaardiseren van de dagopvang door een basispakket van bijv. 10 uur. Dit leidt tot een betere bezetting aan de randen van de dag en dus tot een lagere kostprijs. Ouders die aan meer uren behoefte hebben, zullen dat zelf aanvullend moeten regelen (eventueel via gastouderopvang).

4. Het differentiëren van het aanbod, door op sommige vestigingen langere en op andere kortere openingstijden aan te bieden. De locaties met kortere openingstijden worden dan goedkoper. De keuzevrijheid van ouders vermindert hierdoor wel.

5. Het stoppen met het jojo-beleid. De capaciteitsuitbreiding in de jaren 2003-2010 en de  krimp in de jaren daarna  hebben tot hoge uitgaven en een gigantische kapitaalverspilling geleid.

6. Het indammen van de toenemende regelgeving, waar zowel de kinderopvang als de overheid veel tijd (en dus kosten) aan kwijt zijn.

In een artikel in BBMP van mei 2013 wordt de weg van het standaardiseren van de dagopvang door de auteurs van het B&A-onderzoek (Yermo Wever en Peter van Zijl) verder verkend. Zij pleiten voor dagopvang met een maximale openingstijd van 11 uur, met daarbinnen een blok van maximaal 9 subsidiabele uren en per jaar vijf vaste vakantieweken. Uit de gegevens van hun eigen onderzoek is af te leiden dat een blok van maximaal 9 uur voor 35 procent van de ouders echter niet voldoende is. Deze ouders zullen de overige uren dus volledig zelf moeten betalen, waarbij de uurprijs van deze extra uren aanmerkelijk hoger zal uitvallen dan de huidige uurprijs. Desondanks is de oplossingsrichting ‘standaardiseren’ op korte termijn het meest realistisch.

Niet blij

De vraag of kinderopvang voor de ouders én de overheid goedkoper zou kunnen worden, als er flexibeler op de vraag van de ouders ingespeeld zou worden, is met het B&A-onderzoek afdoende beantwoord: dat is niet het geval. De strategie van het standaardiseren van de opvang zal eerder het door het ministerie beoogde doel van een goedkopere kinderopvang bereiken. Ouders zullen daar echter niet blij mee zijn.

Bron tabel: Opbouw kostprijs en effecten vergroten vrijheid voor ouders, Den Haag: B&A, 2012, p. 9.

Foto: Nationale Beeldbank