Artikel bewaren

Je hebt een account nodig om artikelen in je profiel op te slaan

Login of Maak een account aan
Reacties0

De macht van de GGD-inspecteurs

Avatar
Patricia Huisman
Avatar
Jaap van der Tas
In de praktijk en in de wandelgangen wordt veel geklaagd over de willekeur en onredelijk geachte meldingen van 'overtredingen' door de GGD-inspecteurs. Maar niemand wil in het openbaar deze klachten herhalen, uit angst voor het verstoren van de relatie met de 'eigen' inspecteur. Het Kinderopvangkanaal, een initiatief van twee kinderopvangondernemers, wil nu opstaan tegen de praktijken van GGD-inspecteurs. Zij roepen ondernemers op om de krachten te bundelen.
Wie houdt eigenlijk toezicht op de GGD?
Wie houdt eigenlijk toezicht op de GGD? - Foto: anp

Wie houdt eigenlijk toezicht op de GGD? De onderwijsinspectie, belast met tweedelijnstoezicht, kijkt alleen of alle vestigingen zijn geïnspecteerd, en hoeveel en welke overtredingen er zijn per jaar. Maar het inspecteren zelf, hoe dat gaat in de praktijk. En de juistheid van de vastgestelde overtredingen, de bejegening door inspecteurs: die zijn nooit onderzocht. Niemand in Nederland kent de feiten over de praktijk van het toezicht. Behalve natuurlijk de ondernemers en de inspecteurs. De inspectiepraktijk is al jarenlang een black box. Wat gebeurt daar eigenlijk?

De GGD maakt eigen eisen

De GGD werkt met een eigen toetsingskader voor haar inspecteurs waarmee ze een opvanglocatie inspecteren. Dat kader wordt gepresenteerd als weergave van de wettelijke eisen. De artikelnummers worden bij elk toetsingsitem ook keurig genoteerd. En toch klopt het niet, in het nadeel van de ondernemer. Analyse van dit toetsingskader leert: de GGD geeft bij elk item een ‘wettekst’, maar die tekst klopt niet altijd. Zij herformuleert zo’n wetsartikel dan naar eigen goeddunken, zodat de erin gestelde eis helemaal verandert. Een voorbeeldje: artikel 5 uit de Ministeriële regeling gaat onder meer over het werken met stamgroepen. De wet staat toe dat kinderen gedurende de opvang ook dagen elders mogen zijn dan in de eigen stamgroep die formeel aan hen is toegewezen. (Dat is ook fijn voor kinderen.) De wet eist dat bij de start van de opvang aan elk kind één vaste stamgroep wordt toegewezen. De wet maakt de uitzondering om een kind bij die start tijdelijk op twee vaste stamgroepen te plaatsen, tot een plekje op één van beide stamgroepen vrijkomt. Deze uitzondering moet wel schriftelijk zijn vastgelegd in een overeenkomst tussen ouder en houder. Tot zover de wettelijke regeling.

De GGD ziet dat heel anders: zij herformuleerde de wetteksten zodat a) een kind altijd in zijn eigen vaste stamgroep moet verblijven, en b) gedurende de opvang alleen met een schriftelijke overeenkomst, getekend door de ouders, een dag in een andere dan de eigen stamgroep mag zijn. In plaats van regels bij de start van de dag, maakt de GGD het tot regels tijdens de opvang, elke dag en de hele dag.

Beschuldigd van schuiven met kinderen

Ondernemers die zich gewoon aan de wet hielden, zijn bij honderden ‘gepakt’ door de GGD-inspecteurs en, tot hun verbijstering, beschuldigd van schuiven met kinderen. Dat was al erg, maar volgens de GGD deden ze dat bovendien om eigen ‘financieel voordeel’ te behalen! In het inspectierapport werd een ‘overtreding’ genoteerd, onder verwijzing naar het echte wetsartikel (!). Bang voor negatieve publiciteit op het web, waar de inspectierapporten worden gepubliceerd, deden die ondernemers vervolgens precies wat de GGD wilde en sloten schriftelijke overeenkomsten met ouders af over spelen op een andere groep… De enkeling die in verzet ging met een beroep op de wet kon rekenen op een last onder dwangsom, en dat staat vervolgens ook zo in het openbare inspectierapport. Ja, dan bind je wel in als houder. Nee zeggen tegen de GGD is dan geen makkelijke optie.

Stiekem eigen regels toevoegen

Analyse van eisen, overtredingen en argumenten leert dat de GGD ook eigen regels toevoegt die niet in de wet staan, en daar ook niet uit vallen af te leiden. Bij het 4-ogenprincipe, de buitenruimte en het klachtrecht verzint de GGD eigen regels. Zij zijn niet volgens de wet, en voegen ook niets toe aan veiligheid of kwaliteit van de opvang. Ondernemers worden onnodig op kosten gejaagd, krijgen ten onrechte een overtreding in de schoenen geschoven en worden zelfs gehandhaafd. Hoe nutteloos en onzinnig de toegevoegde ‘regels’ of redenering over een item ook zijn, de GGD houdt voet bij stuk: discussie gesloten.

Bijvoorbeeld, het 4-ogenprincipe vult de inspecteur naar eigen believen in: een beroepskracht mag niet ‘alleen’ met kinderen op straat wandelen in een drukke stad, want dan ziet niemand of ze een kind misbruikt. Of hij zegt: iedere minuut, de hele dag door moet elke beroepskracht zichtbaar zijn. De wet schrijft dat niet voor, de overheid ziet het anders en zelfs de beleidsadviseur van GGD GHOR zegt dat dit niet klopt. Kern van het 4-ogenprincipe is dat de medewerker te allen tijde gezien kan worden. Maakt niet uit: de ondernemer krijgt een ‘overtreding’. En als hij zijn beleid niet aanpast, wordt hij gehandhaafd. Ondernemers willen natuurlijk niet met een inspectierapport publiekelijk aan de schandpaal als iemand die het niet zo nauw neemt met het voorkomen van misbruik. Dus zwijgen ze, slikken ze en doen ze wat de GGD wil: gehoorzamen. De GGD maakt van haar toezicht een perverse prikkel tot gehoorzaamheid.

Oncontroleerbaar toezicht

Inspectiebezoeken zijn regulier (jaarlijks), bij opstart (eenmalig) of incidenteel (bij signalen). Reguliere bezoeken zijn meer of minder intensief, afhankelijk van de kleurcode die een inspecteur zelf aan een vestiging geeft. Rood is fijn voor de GGD, want hoe meer codes rood hoe meer manuren berekend worden, en dus hoe meer geld de GGD krijgt van de gemeente. Die kleurcode is een belangrijk kleinood in de black box: alleen de afdeling Toezicht kent de feiten over een kinderdagverblijf. De gemeente ziet slechts de kleurcode en wordt alleen als dat nodig is nader ingelicht door de GGD-ambtenaren. En de ondernemer kent wel zijn inspectierapport, maar krijgt geen inzage in zijn kleurcode. Dat ‘zou het inspectieproces kunnen verstoren’, zegt de GGD. En die zegt ook: het valt ook ‘niet uit te leggen dat een vestiging een rood profiel krijgt terwijl er niets aan de hand is’, aldus een inspecteur in het onderzoeksrapport van NIVEL (blz 33). Ja, dat leest u goed: een kleurcode is er dus primair voor manuren, niet voor de kwaliteit. De poging van NIVEL (2014) om de betrouwbaarheid en validiteit van het door de GGD gebruikte ‘risicoprofiel’ (dus ook de kleurcodes) vast te stellen, is jammerlijk mislukt (zie op www.kinderopvangkanaal.nl: Onderzoeksrapporten voor de bühne). Het risicoprofiel meet dus geen risico’s. Desondanks roemt de GGD het profiel als een goede voorspeller voor het risico op ‘overtredingen’, en gaat zij ermee door ondanks de inmiddels aangetoonde onbetrouwbaarheid en gebrek aan validiteit. Gevolg: de kinderopvang krijgt naar believen van de GGD meer of minder intensieve inspecties. Het willekeurig risicoprofiel draagt bij aan de beeldvorming over het kinderdagverblijf, intern binnen de GGD bij de inspecteurs en extern bij de gemeente als er een kwestie voorligt over handhaving. Dat heet: stigmatisering.

GGD overtreedt eigen regels

Voor de GGD als toezichthouder zijn er regels opgesteld: uitgangspunten voor het toezicht en de handhaving, beleidsregels voor de werkwijze van inspecteurs, procedures voor het behandelen van klachten en de gedragscodes voor ambtenaren. Maar voor de GGD zijn die theorie, geen praktijk. Wij geven een bloemlezing.

Verdacht maken en pesten

De ondernemer, of een manager namens hem, heeft het recht aanwezig te zijn bij de inspectie. De wet schrijft aan toezichthouders voor dat zij een redelijke tijd moeten gunnen om aanwezigheid te zijn en mee te werken. Dat is ook nodig: de inspecteur vertelt de ondernemer/zijn manager welke inspectie hij uitvoert, spreekt hem over de oudercommissie of ouderklachten, neemt met hem de privacygevoelige personeelsdossiers door inzake diploma’s en VOG’s etc. en heeft een nagesprek. Daarin kan de inspecteur aangeven welke kleine fouten direct te verhelpen zijn, zodat geen overtreding in het rapport verschijnt. Veel vestigingen hebben meestal geen eigen fulltimemanager. Inspecties zijn altijd onaangekondigd, dus soms moet een inspecteur even wachten op de manager. Er zijn inspecteurs die deze voorschriften bij een inspectie aan hun laars lappen. En er zijn ondernemers die niet weten dat zij erbij mogen zijn, met als gevolg dat een inspecteur op eigen houtje rondgaat in een vestiging met een oncontroleerbare uitkomst. Maar zelfs pesten komt voor bij de inspecties, zoals in het volgende voorbeeld. De inspecteur geeft de manager tien minuten om te komen in het besef dat dit onhaalbaar is. De manager was net te laat. De inspecteur haalt deze grap met een manager twee keer in een uur uit, bij vestigingen die pal naast elkaar liggen. Dus: manager laten oproepen, na 10 minuten vertrekken. Manager komt voor niks en gaat weer terug. Binnen een uur belt de inspecteur aan bij de andere vestiging, laat weer de manager oproepen, en vertrekt weer na tien minuten zodat de manager weer voor niks komt. Netto resultaat: grote stress bij de verantwoordelijk manager en twee adviezen tot handhaving omdat deze inspecteurs ‘niet binnen tien minuten toegang kregen tot de kinderopvang’.

Voorkeursbehandeling

Aan het eind van het inspectiebezoek hoort de inspecteur met de ondernemer of manager, een terugkoppelingsgesprekje te voeren. De inspecteur geeft zijn bevindingen: wat was in orde, wat ziet hij als een overtreding? De houder weet dan waar hij aan toe is. Dit ‘bevindingengesprek’ is noodzakelijk onderdeel van wat heet: overleg & overreding, een preventieve aanpak die de ondernemer de kans gunt vastgestelde (eenvoudige) tekortkomingen nog te herstellen voordat er een conceptrapport is opgemaakt. De inspecteur spreekt daarover dan een hersteltermijn af. Als dat slaagt, dan komt over dat punt geen overtreding in het rapport. Netjes, al is het wel jammer dat veel inspecteurs zich hier niet aan houden. Of dat een inspecteur dit wel aan de ene, maar niet aan de andere ondernemer gunt; zelfs bij exact dezelfde overtreding. De verschillen hierin zie je terug in de inspectierapporten op het web. Al lezend bekruipt je het gevoel dat ‘gehoorzame’ en ‘pleasende’ ondernemers een streepje voor hebben bij inspecteurs. Dat scheelt overtredingen. Een kritische houding zet een houder op achterstand.

De inspectierapporten

De inspecteur schrijft na zijn inspectiebezoek een concept-inspectierapport. Daarin geeft hij zijn oordeel over de items uit het beoordelingskader die hij heeft getoetst, met feiten onderbouwd; althans dat is de bedoeling. Na het hoor-wederhoorgesprek, waar een inspecteur zelden iets mee doet, verschijnt de definitieve versie. De houder kan daaraan zijn zienswijze toevoegen. Wat een inspecteur schrijft, staat niet open voor discussie. Ondernemers klagen daarover terecht steen en been. Nooit, of slechts bij hoge uitzondering, past de inspecteur het conceptrapport aan naar aanleiding van de hoor en wederhoor. De ondernemer kreeg bij wet ook het recht op een zienswijze. Daarin kan hij schrijven wat hij kwijt wil over de meningsverschillen met de inspecteur. Maar sinds kort censureert de GGD deze zienswijze. De houder ontvangt bij het concept-inspectierapport de aankondiging: ‘Opmerkingen over de bejegening door de inspecteur worden niet opgenomen in de zienswijze.’ Ja, dat staat er echt! De GGD, de overheidsdienst die toezicht houdt, pleegt censuur om te voorkomen dat bekend wordt hoe inspecteurs optreden. De black box van de inspecties moet koste wat het kost gesloten blijven.

Dit artikel is een ingekorte versie van het stuk ‘Zeg ook eens NEE tegen de GGD’ op de site www.kinderopvangkanaal.nl.

Inspectierapporten

Hier volgt een korte bloemlezing met bedenkelijke en vreemde zaken in inspectierapporten.
– Een ondernemer van een vestiging met 1 stamgroep en vaste leidsters die ook zelf de intakes doen en de ouders dus persoonlijk kennen, is volgens de inspecteur in overtreding omdat er geen foto’s hangen van de leidsters en geen dienstrooster.
– Een ondernemer krijgt de instructie om in het buitenspeelbeleid vast te leggen dat ‘alle kinderdagverblijf- en peuterspeelzaalkinderen te allen tijde buiten moeten kunnen spelen!’ Dus: allemaal, gelijktijdig, wanneer ze willen en de hele dag! Waarom?
– In een inspectierapport staat: ‘Er zijn klachten binnengekomen over de beroepskracht-kindratio en het schuiven met kinderen om die ratio in orde te krijgen.’ Een forse publieke verdachtmaking, onwenselijk en ook onnodig, want het bleek niet te kloppen, aldus het rapport.
– Een ondernemer van een vestiging met 6 (op 1 na) verticale groepen en ongeveer 17 beroepskrachten is in overtreding, want ‘draagt niet voldoende zorg voor het waarborgen van emotionele veiligheid’. Onderbouwing hiervoor: er is één beroepskracht die naar waarheid vertelt dat elke groep het gemeenschappelijke locatie-thema van de maand zelf nader mag invullen. Waaruit de inspecteur opmaakt: op de ene groep zeggen ze dit (alle groepen hebben hetzelfde thema), op de andere groep dat (iedereen mag het thema zelf bedenken). Dat klopt dus niet volgens de inspecteur, die er op eigen houtje rondliep. De manager wijst, naderhand, de inspecteur op haar eigen interpretatiefouten over de thema’s. Het mag niet baten.

 

Kinderopvangkanaal.nl – wie zitten er achter?

In de kinderopvang raakt het kind de laatste jaren steeds verder uit beeld. Vooroordelen, regel- en bedilzucht, politiek en belangen bedreigen het welzijn van kinderen en ondermijnen onze professionele autonomie en verantwoordelijkheid. Dat heeft ons doen besluiten naar buiten te treden met Kinderopvangkanaal. Via dit onlinekanaal brengen we bestaande wetenschappelijke kennis onder de aandacht die we vertalen naar de dagelijkse praktijk tussen kinderen en verzorgers. We analyseren feiten, toetsen uitgebrachte rapporten en wetsvoorstellen en voeren openlijk de discussie. In reacties zien we veel herkenning en steun voor dit initiatief, maar ook huiver om zelf openlijk dus herkenbaar te reageren. Daarom kun je anoniem onze campagnes steunen. Besef: door als professionals onze krachten te bundelen kunnen we effectief in verweer komen en laten zien hoe het beter kan! Kinderopvangkanaal kan zo uitgroeien tot een veelzijdig, kritisch en innoverend forum voor de branche.

dr. Patricia Huisman is sociaal psycholoog, gepromoveerd wetenschapsmethodoloog. Ontwikkelde voor ouders en de kinderopvang Adaptief Opvoeden en heeft al jaren een eigen bedrijf in de kinderopvang.

dr. Jaap van der Tas is onderwijssocioloog, gepromoveerd in Kunst- en Cultuurwetenschappen. Ontwikkelde een theorie over kunstbeleving, boog zich als manager hoger kunstonderwijs over beoordeling van kwaliteit en is al jaren ondernemer in de kinderopvang.

 

Reactie GGD GHOR Nederland

Allereerst betreuren we de toon en de eenzijdigheid van het artikel. Daarnaast vinden we het als GGD GHOR Nederland bijzonder spijtig dat Kinderopvangkanaal.nl kiest om kritiek te uiten via een anonieme klaagwebsite. We hebben pogingen ondernomen om contact op te nemen met de schrijvers van het artikel, maar was er geen bereidheid om mee te werken aan een inhoudelijk juist artikel. Wij juichen interactie tussen houders en toezichthouders juist toe. Dat zou bijvoorbeeld ook kunnen middels een vraag-antwoordrubriek in dit tijdschrift. We betreuren het dan ook dat er grote feitelijke onjuistheden in staan, waarvan wij hieronder een aantal rechtzetten:
Wet- en regelgeving: De wet- en regelgeving is opgesteld door de rijksoverheid, niet door de GGD. Partijen als de Brancheorganisatie, BOinK, VNG en GGD GHOR Nederland geven hier samen input voor. De GGD inspecteert op de naleving van deze regels.
4-ogenprincipe: Het 4-ogenprincipe (4OP) is toegevoegd aan de regelgeving door het Ministerie van SZW op basis van advies van de commissie Gunning. Het 4OP is opgenomen in de Regeling kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen 2012, art. 5a.
Wet voor ondernemers: Anders dan het artikel suggereert, is niet in de wet- en regelgeving opgenomen dat de ondernemer altijd aanwezig moet zijn tijdens een inspectie. Sterker nog: dit is in de praktijk niet haalbaar, aangezien de toezichthouder in principe onaangekondigd inspecteert.
Black box: Het toezicht op de kinderopvang is juist een van de meest transparante toezichtwerkwijzen die Nederland kent. Alles wat de toezichthouder toetst, is zichtbaar in het inspectierapport (‘modelrapport dagopvang’ is te vinden op rijksoverheid.nl). De manier waarop de GGD toezicht houdt is ook openbaar, bekijk daarvoor bijvoorbeeld het ‘veldinstrument observatie’ op rijksoverheid.nl. Vanuit GGD GHOR Nederland trainen we toezichthouders in het uniform inspecteren, bijvoorbeeld door middel van dit veldinstrument.
Risicoprofielen: Ieder kinderopvangcentrum moet jaarlijks geïnspecteerd worden. Om zo efficiënt mogelijk om te gaan met de tijd, is het gebruik van een risicoprofiel opgenomen in de wet (art. 4A lid 2). Toezichthouders inspecteren minder intensief waar mogelijk, meer waar nodig. Het totaalbudget dat de GGD heeft voor toezicht blijft gelijk en wordt niet hoger met het aantal ‘rode’ profielen.
We vinden het tot slot bijzonder dat de auteurs juist het voorbeeld van de stamgroepen hebben uitgelicht. Het lijkt hiermee alsof zij zich alleen druk maken over de ruimte en flexibiliteit voor de ondernemer in plaats van stabiliteit voor het kind.

Kijk voor meer informatie over toezicht en handhaving in de brochure van GGD GHOR Nederland en de VNG, te vinden op www.ggdghorkennisnet.nl.


Naschrift door Kinderopvangkanaal

Graag zetten wij enkele feiten recht. GGD GHOR heeft ons, voorafgaand aan het insturen van haar reactie, één keer een mail gestuurd, met een verzoek hen te bellen, zonder enige nadere uitleg waarover. Wij waren toen wegens omstandigheden onbereikbaar. Er is geen contact geweest zodat er geen sprake kan zijn van een gebleken gebrek aan bereidheid van onze kant.
In ons artikel baseren wij ons op feitenonderzoek (wet- en regelgeving, het toetsingskader van de GGD, gepubliceerde inspectierapporten, concrete ervaringen van ondernemers). GGD GHOR neemt het standpunt in dat wat wij stellen ‘onwaar’ is. Heeft GGD GHOR eigen inhoudelijk onderzoek van haar inspectierapporten en toetsingskader waaruit blijkt dat onze uitspraken en conclusies niet kloppen? En zijn ervaringen van ondernemers dus principieel ‘onwaar’?
GGD GHOR valt erover dat onze website anoniem is. Voor het openlijk uiten van een mening over de GGD GHOR blijkt anonimiteit een belangrijke beschermende conditie voor opvangorganisaties. Velen vrezen gevolgen voor hun bedrijf als de identiteit bekend is.
Wij begrijpen de irritatie van GGD GHOR hierover niet zo goed. Anonimiteit is geen beletsel voor het geven van een reactie op de inhoud, daarbij gaat het immers om de feiten en argumenten, en niet om wie het schrijft. Iedereen, ook GGD GHOR, kan op onze site een weerwoord plaatsen.

Geef je reactie

Om te kunnen reageren moet je ingelogd zijn. Heb je nog geen account, maak dan hieronder een account aan. Lees ook de spelregels.